La ejecución y cumplimiento de contratos en obras públicas está regulada principalmente por la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que establece el marco normativo general para la gestión de contratos estatales. Esta normativa se complementa con las directivas europeas en materia de contratación, las normas autonómicas y locales, así como los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y los pliegos de prescripciones técnicas (PPT) que definen de forma específica las obligaciones de cada parte.
La jerarquía normativa en la gestión de contratos públicos parte de la legislación nacional, seguida por los pliegos contractuales y, finalmente, por la oferta adjudicataria y el contrato firmado. Además, se tienen en cuenta resoluciones administrativas, instrucciones técnicas y guías de buenas prácticas, que ayudan a garantizar la transparencia, la eficiencia y el cumplimiento contractual.
Información detallada
Agentes y responsabilidades en la fase de ejecución
En la ejecución de contratos en obras públicas, la correcta coordinación entre todos los agentes implicados es clave para garantizar el cumplimiento contractual, evitar retrasos y reducir los sobrecostes en proyectos públicos. Cada participante tiene funciones específicas y responsabilidades legales claramente definidas, que abarcan desde la planificación inicial hasta la recepción final
de la obra. Una comunicación eficaz y una supervisión constante permiten anticipar problemas y asegurar que el proyecto se ejecute conforme a los pliegos contractuales, la normativa vigente y los estándares de control de calidad en obras públicas.
Órgano de contratación y responsable del contrato
El órgano de contratación es la autoridad responsable de supervisar la ejecución y cumplimiento de contratos de obras públicas, velando por que cada fase del proyecto se desarrolle conforme a la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y a los pliegos administrativos. Su función principal es garantizar la transparencia, la eficiencia y el correcto uso de los fondos públicos, emitiendo instrucciones justificadas y resolviendo incidencias críticas durante la ejecución.
- Supervisión y control integral: el órgano de contratación vela por la correcta
gestión de contratos públicos, emitiendo instrucciones justificadas
y resolviendo incidencias relevantes durante la fase de ejecución. - Autorización de modificaciones y pagos: aprueba prórrogas, revisiones de precios,
retenciones de garantía y cualquier cambio en el alcance o presupuesto de la obra.
Dirección facultativa y oficina de supervisión
La dirección facultativa y la oficina de supervisión desempeñan un papel esencial en la ejecución y control de obras públicas. Son responsables de garantizar que la construcción se realice conforme a los pliegos de prescripciones técnicas, los planos aprobados y los estándares de calidad exigidos por el contrato. Entre sus funciones principales se incluyen la validación técnica, la revisión de mediciones y certificaciones, la emisión de actas y la verificación de que los materiales y procesos cumplen con la normativa vigente.
Además, coordinan las medidas de seguridad y salud en obra, supervisan el desempeño de los contratistas y asesoran al órgano de contratación para prevenir incidencias, optimizar recursos y asegurar el cumplimiento contractual en cada fase del proyecto.
- Validación técnica y control documental: realiza la comprobación de replanteo, emite actas, certificaciones y mediciones, asegurando que la ejecución se ajuste a los pliegos técnicos y al cronograma aprobado.
- Seguridad, salud y calidad: coordina las medidas preventivas y verifica la calidad de los materiales y procesos para garantizar la conformidad contractual.
Contratista principal
El contratista principal es el encargado de ejecutar la obra conforme a los pliegos contractuales, las especificaciones técnicas y los plazos establecidos en el contrato. Tiene la obligación de aportar los medios humanos, técnicos y materiales necesarios para garantizar el correcto desarrollo del proyecto, respetando los estándares de calidad, seguridad y sostenibilidad.
El contratista principal además, debe coordinar y supervisar a los subcontratistas, asegurando que cumplan con las obligaciones
laborales, fiscales y medioambientales. El contratista también es responsable de gestionar las incidencias durante la ejecución, informar a la dirección facultativa y al órgano de contratación sobre posibles desviaciones en costes o plazos, y garantizar el cumplimiento contractual mediante una correcta planificación, control de recursos y trazabilidad documental de todas las actuaciones realizadas en la obra.
- Obligaciones de medios y resultados: es responsable de ejecutar la obra dentro de los plazos establecidos, cumpliendo con los niveles de calidad exigidos y con la normativa vigente sobre ejecución de obras públicas.
- Gestión de subcontratistas y compliance: garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales, ambientales y fiscales, así como la correcta coordinación de todos los proveedores implicados.
Interventoría y auditoría interna
La interventoría y la auditoría interna cumplen un papel clave en la gestión y supervisión de contratos de obras públicas, garantizando la correcta utilización de los recursos públicos y la transparencia en cada fase del proyecto.
Su función principal es verificar la trazabilidad de los pagos, revisar las certificaciones de obra y controlar que las modificaciones contractuales se ajusten a la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y a los pliegos administrativos.
Además, realizan auditorías periódicas para detectar posibles sobrecostes, incumplimientos técnicos o desviaciones presupuestarias, proponiendo medidas correctivas cuando es necesario. También supervisan el cumplimiento de las obligaciones fiscales, laborales y medioambientales, fortaleciendo la integridad institucional y el compliance en la ejecución de contratos públicos.
- Control financiero y legal: revisa las certificaciones, pagos y modificaciones contractuales, velando por la transparencia, la trazabilidad de los fondos públicos y el cumplimiento del marco legal aplicable.
- Gestión de riesgos y compliance: detecta desviaciones presupuestarias, sobrecostes injustificados y potenciales incumplimientos que puedan derivar en sanciones o responsabilidades patrimoniales.
Planificación de obras públicas, hitos y control de obra
La planificación de obras públicas es uno de los pilares para garantizar el cumplimiento de los contratos y evitar retrasos, sobrecostes y conflictos contractuales. Un cronograma bien estructurado, alineado con los pliegos técnicos y los plazos contractuales, permite controlar de forma precisa la ejecución y anticipar posibles incidencias. La identificación de hitos críticos, la gestión proactiva de riesgos y el seguimiento continuo son claves para asegurar la correcta ejecución de proyectos públicos.
Para cumplir con los objetivos establecidos, es fundamental implementar herramientas de control de calidad en obras públicas, establecer un sistema de indicadores de avance y realizar reuniones de seguimiento que involucren a todos los agentes del contrato.
Esto permite detectar desviaciones de manera temprana y aplicar medidas correctivas, evitando incumplimientos que puedan derivar en penalizaciones contractuales.
Consejos a tener en cuenta en la planificación de obras públicas
- Programación detallada y control de hitos: elaboración de un cronograma integral mediante Gantt, Primavera P6 o BIM 4D,
integrado con los plazos y entregables del contrato. Incluye definición de hitos parciales, camino crítico y tolerancias aceptables. - Plan de control de calidad y gestión ambiental: definición de protocolos de inspección, ensayos de materiales y controles ambientales obligatorios, alineados con la normativa vigente y los pliegos de prescripciones técnicas.
- Sistema de alertas tempranas y gestión de cambios: implementación de mecanismos de monitorización que permitan detectar desviaciones en coste, plazo o calidad. Este sistema incluye la tramitación de órdenes de cambio, reprogramación de actividades y
registro de incidencias para garantizar la trazabilidad documental. - Indicadores clave de rendimiento (KPIs): seguimiento de métricas como avance físico real, desviaciones presupuestarias, productividad de equipos y cumplimiento de hitos intermedios.
- Reuniones periódicas de seguimiento: coordinación entre la dirección facultativa, contratista y órgano de contratación para analizar avances, evaluar riesgos y actualizar el plan de trabajo.
Modificaciones contractuales y reequilibrio del proyecto
En la ejecución de contratos de obras públicas, las modificaciones contractuales pueden ser necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos del proyecto y evitar controversias entre las partes. La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)
distingue entre:
- Modificaciones previstas: contempladas explícitamente en los pliegos de cláusulas administrativas o en el contrato inicial, normalmente relacionadas con revisiones de precios, ajustes de plazos o variaciones técnicas previamente definidas.
- Modificaciones no previstas: solo pueden aplicarse por causas tasadas, como situaciones de fuerza mayor, errores de proyecto o necesidades imprevistas que resulten esenciales para la correcta ejecución de obras públicas.
Toda modificación debe seguir un procedimiento formal que incluya la justificación técnica, la aprobación del órgano de contratación y la emisión de una orden de cambio o addendum contractual, evitando cualquier instrucción verbal que pueda comprometer la trazabilidad y la transparencia en la contratación pública.
¿Cómo evitar riesgos en modificaciones contractuales?
La correcta gestión de las modificaciones contractuales es esencial para garantizar la transparencia y el cumplimiento normativo en la ejecución de obras públicas. Seguir procedimientos formales, documentar cada decisión y controlar los sobrecostes evita conflictos,
sanciones y posibles responsabilidades legales, asegurando la trazabilidad y la integridad del proyecto.
- No fraccionar modificaciones: dividir cambios para eludir los límites legales puede dar lugar a sanciones y nulidad de actuaciones.
- Evita instrucciones verbales: toda orden debe documentarse mediante actas, informes técnicos y resoluciones aprobadas.
- Controla los sobrecostes: aplica auditorías previas para justificar incrementos presupuestarios y prevenir desviaciones significativas.
Suspensiones y prórrogas
Durante la ejecución de proyectos públicos, pueden surgir situaciones que requieran suspender total o parcialmente las obras. Estas pueden deberse a causas como:
- Fuerza mayor: fenómenos naturales, conflictos sociales o problemas logísticos que imposibilitan continuar.
- Errores de planificación o diseño: cuando se detectan deficiencias técnicas que exigen replantear partidas.
- Falta de financiación o retraso en pagos: situaciones que afectan la viabilidad de la obra.
Las prórrogas justificadas se conceden únicamente cuando la causa del retraso no es imputable al contratista y deben formalizarse mediante resolución aprobatoria. En cambio, las prórrogas culpables, derivadas de incumplimientos del contratista, pueden dar lugar a penalizaciones económicas y afectar la gestión de contratos estatales.
Revisión de precios y reequilibrio económico
La revisión de precios es un mecanismo legal para mantener el equilibrio económico-financiero del contrato cuando se producen incrementos excepcionales de costes de materiales, energía o mano de obra.
Aspectos a la hora de solicitar revisión de precios en contratos de obras públicas
- Demostrar incrementos de costes mediante índices oficiales publicados.
- Presentar una justificación técnica y económica detallada.
- Contar con la aprobación del órgano de contratación antes de su aplicación.
En casos de sobrecostes en obras públicas no previstos, se puede solicitar un reequilibrio económico del contrato, siempre que se acredite que la alteración afecta gravemente la viabilidad del proyecto y no deriva de una mala gestión presupuestaria por parte del contratista.
Incumplimientos, penalizaciones y resolución en contratos de obras públicas
Durante la ejecución de contratos de obras públicas pueden producirse distintos incumplimientos contractuales que afectan a plazo, calidad o normativa aplicable. Las tipologías más habituales son: demora en la ejecución, cumplimiento defectuoso (materiales o unidades fuera de especificación), incumplimientos en seguridad y salud, y vulneraciones de obligaciones sociales, laborales y ambientales.
La respuesta debe ser proporcionada y documentada conforme a los pliegos contractuales y a la LCSP, siguiendo un procedimiento contradictorio que garantice la audiencia del contratista y la trazabilidad de las decisiones.
- Penalizaciones por mora y por cumplimiento defectuoso: la dirección facultativa acredita el retraso respecto de los hitos contractuales o la calidad no conforme, y el órgano de contratación impone la penalidad prevista en pliegos. Las penalizaciones son acumulables hasta el límite máximo fijado por la LCSP o por el PCAP, sin perjuicio de la posible resolución del contrato si concurren causas graves o reiteradas.
- Incautación de garantías: ante incumplimientos esenciales o daños causados a la Administración, puede procederse a la incautación total o parcial de la garantía definitiva, previa motivación y con liquidación de responsabilidades. La garantía puede aplicarse a penalizaciones, a la reparación de defectos o a perjuicios derivados del incumplimiento contractual.
- Resolución del contrato: procede por causas tasadas (demoras culpables relevantes, incumplimiento de obligaciones esenciales, negativa a reponer trabajos defectuosos, quiebra de las condiciones de integridad, etc.). Sus efectos incluyen la medición y liquidación de lo ejecutado, la posible indemnización de daños y perjuicios y, en su caso, la prohibición de contratar en los términos previstos legalmente.
Vías de impugnación
Las decisiones sobre penalizaciones, incautación de garantías y resolución son impugnables por el contratista a través de las vías previstas en la normativa:
- Recurso especial en materia de contratación (cuando resulte procedente por cuantía y objeto), con solicitud de medidas cautelares para suspender la eficacia del acto si se justifica el periculum in mora.
- Recurso administrativo (p. ej., reposición o alzada según proceda), aportando prueba pericial, informes técnicos y documentación de obra (actas, mediciones, ensayos) que acrediten la conformidad contractual.
- Jurisdicción contencioso-administrativa, impugnando la resolución administrativa firme. Es recomendable articular una estrategia probatoria basada en el control de calidad, el cronograma acreditado (Gantt/Primavera/BIM 4D) y la evidencia de riesgos no imputables al contratista.
Para minimizar litigios, resulta clave mantener un registro documental exhaustivo (actas, órdenes de cambio, comunicaciones, ensayos, fotografías, certificaciones), activar un sistema de alertas tempranas ante desviaciones y aplicar medidas correctoras inmediatas conforme a los pliegos y a la LCSP.
Certificaciones, pagos y revisión de precios
La gestión de certificaciones y pagos en los contratos de obras públicas es un proceso clave para garantizar el cumplimiento contractual y mantener el reequilibrio económico del contrato. El flujo habitual comienza con las mediciones de obra, continúa con la emisión de la certificación de ejecución por la dirección facultativa, seguida de la conformidad del órgano de contratación y finaliza con el pago correspondiente. Es fundamental asegurar la trazabilidad de cada etapa para evitar conflictos, retrasos y reclamaciones.
Además, la normativa vigente contempla mecanismos de revisión de precios y reequilibrio financiero para garantizar que los contratos se adapten a variaciones significativas en los costes de materiales, mano de obra o energía, protegiendo así la viabilidad económica del proyecto.
- Documentación mínima para cada certificación: incluye mediciones de unidades ejecutadas, actas de control de calidad, ensayos de materiales, fotografías de obra y justificantes de cumplimiento ambiental o laboral. Esta documentación permite acreditar la ejecución real y evita conflictos por discrepancias en los importes.
- Retención de garantía: en cada certificación parcial, la Administración puede retener un porcentaje destinado a garantizar la correcta ejecución de la obra y la subsanación de posibles defectos. Esta retención se complementa con la garantía definitiva, que se libera únicamente tras la recepción final y el cumplimiento del plazo de garantía.
- Revisión de precios y actualización de certificaciones: en contratos de larga duración o en situaciones de incrementos extraordinarios de costes, la revisión de precios puede aplicarse para mantener el equilibrio financiero. Este ajuste debe estar previsto en el contrato o autorizado mediante un addendum contractual y debe sustentarse con índices oficiales publicados.
- Intereses de demora y pagos atrasados: si la Administración no cumple los plazos de pago establecidos, el contratista puede reclamar intereses de demora calculados según la normativa vigente, aportando la documentación justificativa.
- Anticipos y certificaciones iniciales: en determinados contratos, se permiten anticipos a cuenta para facilitar el inicio de la obra, siempre que estén contemplados en el pliego administrativo y debidamente garantizados.
Recepción, plazo de garantía y liquidación
La recepción de la obra es una fase crítica en la ejecución de contratos de obras públicas, ya que marca la transición entre la fase de construcción y la etapa de uso o explotación. Este proceso se formaliza mediante el acta de recepción, que acredita que la obra se ha ejecutado conforme a los pliegos contractuales, las especificaciones técnicas y la normativa vigente. A partir de ese momento, comienza a computarse el plazo de garantía, durante el cual el contratista responde por defectos, vicios ocultos y desviaciones de calidad.
La correcta gestión de esta fase incluye la verificación de subsanaciones, la entrega de documentación técnica como planos “as built”, manuales y certificados, así como la liquidación económica final del contrato. Además, en esta etapa se produce la devolución total o parcial de las garantías, siempre que no existan incidencias pendientes.
Acta de recepción y puesta en servicio
La dirección facultativa y la oficina de supervisión elaboran el acta que certifica que la obra cumple las condiciones contractuales. En caso de existir defectos menores, puede emitirse una recepción con reservas, otorgando un plazo al contratista para su subsanación.
Plazo de garantía y reparación de vicios
El plazo de garantía, fijado en el contrato y regulado por la LCSP, obliga al contratista a responder por:
- Vicios ocultos: defectos no detectados en la recepción pero atribuibles a la ejecución.
- Incumplimientos de calidad: materiales, acabados o instalaciones fuera de especificación.
- Deficiencias en la funcionalidad: problemas que afecten la seguridad, estabilidad o durabilidad de la obra.
Una vez transcurrido este plazo y verificadas las reparaciones necesarias, se emite el acta de fin de garantía, que habilita la cancelación o devolución de la garantía definitiva.
Liquidación final y cierre del contrato
La liquidación económica recoge las mediciones definitivas, certificaciones finales y posibles ajustes por modificaciones contractuales, revisiones de precios o penalizaciones aplicadas. Es el paso final para el cierre administrativo del contrato y debe contar con la conformidad del órgano de contratación, garantizando la transparencia y la trazabilidad del proceso.
Gestión de riesgos, compliance e integridad
En la ejecución de contratos de obras públicas, la correcta gestión de riesgos es esencial para prevenir retrasos, sobrecostes, conflictos contractuales y sanciones. La implantación de un sistema de compliance garantiza que todos los procesos se desarrollen dentro de un marco de transparencia, integridad y trazabilidad documental, reforzando la confianza entre la Administración, los contratistas y la ciudadanía.
Para lograrlo, se recomienda elaborar una matriz de riesgos que identifique las posibles amenazas técnicas, legales, financieras, laborales y medioambientales, definiendo controles preventivos y correctivos para cada escenario. Además, la integración de tecnologías como BIM, CMMS y plataformas de gestión documental facilita la supervisión en tiempo real, mejorando la trazabilidad y el cumplimiento normativo.
Riesgos habituales
- Desviaciones de plazo y coste: incumplimientos en los hitos del cronograma, errores en el diseño técnico o estimaciones presupuestarias inadecuadas que generan sobrecostes en obras públicas.
- Problemas de suministro crítico: retrasos en la entrega de materiales esenciales, incrementos imprevistos de precios o dependencias de proveedores únicos.
- Incumplimientos laborales y ambientales: vulneraciones de derechos laborales, deficiencias en seguridad y salud, y falta de gestión adecuada de residuos, que pueden derivar en sanciones administrativas y penalizaciones contractuales.
- Conflictos de interés y falta de integridad: riesgos derivados de la contratación pública sin mecanismos de control transparentes o de supervisión interna insuficiente.
Controles y mitigación
- Cláusulas de integridad y transparencia: incluir en los contratos compromisos formales contra el fraude, la corrupción y las prácticas anticompetitivas.
- Auditorías internas y externas: revisión periódica de certificaciones, pagos, modificaciones contractuales y cumplimiento de plazos.
- Digitalización y trazabilidad documental: implementación de plataformas BIM para control de avances, sistemas CMMS para gestión de mantenimiento y actas digitales que mejoran la transparencia.
- Comité de seguimiento y canal de alertas: establecimiento de reuniones periódicas con todos los agentes implicados y habilitación de un canal seguro para reportar incidencias o posibles incumplimientos.
- Formación en compliance: capacitación continua de los equipos en materia de contratación pública, integridad institucional y gestión de riesgos legales.
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